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作者:网 更新时间:2015年10月26日 21:11:14

一、政策措施落实跟踪审计中存在的问题

(一)运行现状

根据审计署办公厅审办财发〔2015〕30 号《关于印发国家重大政策措施和宏观调控部署落实情况跟踪审计实施意见(试行)的通知》和审政研发〔2015〕58 号《关于印发进一步加大审计力度促进稳增长等政策措施落实意见的通知》精神和省审计厅相应的实施方案,我局积极行动,认真做好跟踪审计的各项工作,充分发挥政策措施落实督察员作用,推动政策措施落地生根和不断完善,取得了一定成绩。但政策落实跟踪审计作为一种新型的审计形态,仍处于探索实践阶段,审计机关在具体组织实施审计过程中,会面临许多困惑和问题,需要在审计实践中不断地探索创新和继续完善。

根据《中华人民共和国审计法》和《国务院关于加强审计工作的意见》,省审计厅派出审计组,对** 市截至2015年贯彻落实国家重大政策措施和宏观调控部署情况进行了跟踪审计。本次重点审计了实施农村公路三年行动计划乡村通畅工程、加快农村公路发展政策措施落实情况;取消和下放行政审批事项推进简政放权政策措施落实情况;加快城市基础设施建设政策措施的落实情况;全市2013 年以来实行精准扶贫、减少农村贫困人口政策措施的落实情况;全市2013 年以来养老、健康服务业政策措施的落实情况等涉及稳增长任务的具体政策措施的落实情况,并认真撰写出详尽的审计报告。在稳增长任务的政策落实情况跟踪审计实践中,我们积极参与其中,了解跟踪审计具体的运行现状,并结合其他调查研究方法,发现现阶段政策措施落实跟踪审计中存在的问题。

(二)存在问题

首先,我们认真研读分析稳增长任务的政策措施落实情况的跟踪审计报告,力图从审计报告中,发现在跟踪审计过程中存在的一些共性问题。其次,我们积极对参与跟踪审计的相关领导和人员进行访谈和座谈,鼓励大家畅所欲言,反映在跟踪审计过程中遇到的突出问题,做好谈话记录,并认真归纳整理。同时,我们在具备丰富跟踪审计经验的同事帮助下,科学设计调查问卷,向全局跟踪审计人员发放和指导填写,并做好调查问卷的回收、统计及分析工作,试图了解跟踪审计工作全貌,发现在跟踪审计过程中存在的一些问题。

为了进一步说明跟踪审计存在的问题,我们对稳增长任务的政策措施落实情况的审计报告做相关摘录,通过这些典型审计报告的文段分析,相关情况和问题就可见一斑。

第一则摘录,“×× 市所属各县(市、区),未开展实施清理规范行政审批中介服务工作。截至2016 年12 月,××市所属各县(市、区),未按照《国务院办公厅关于印发精简审批事项规范中介服务实行企业投资项目网上并联核准制度工作方案的通知》(国办发〔2014〕59 号)和《国务院办公厅关于清理规范国务院部门行政审批中介服务的通知》(国办发〔2015〕31 号)要求,开展实施清理规范行政审批中介服务工作。责任主体:×× 市所属各县(市、区)政府。审计建议:×× 市所属各县(市、)、区政府,要严格按照国务院办公厅关于清理规范行政审批中介服务的有关要求,研究制定落实意见,采取有效措施清理规范行政审批中介服务,破除垄断,规范收费,加强监管。”

第二则摘录,“×× 市未有效实施《×× 市建设项目并联审批暂行办法》及各审批阶段实施细则。2014 年7 月1 日,根据《×× 市人民政府关于印发×× 市建设项目并联审批暂行办法的通知》文件精神,×× 市人民政府印发了《××市建设项目并联审批暂行办法》及建设项目立项、用地等5 个审批阶段并联审批实施细则,上述办法和实施细则中规定了建设项目并联审批的实施范围、原则、工作内容、工作程序、审批时限等内容。但经审计发现,建设项目并联审批办法并未得到有效实施,2015 年部分建设项目从立项到施工许可证审批仍存在间隔时间较长的情况。产生上述问题的主要原因是:建设项目并联审批涉及审批事项和审批单位较多,部分审批环节,如国有土地使用证办理周期较长(办理建设工程规划许可证和建筑工程施工许可证的前置条件),加之建设单位有关审批资料准备不齐全、税费缴纳、设计图纸变更等因素,导致建设手续办理较慢。责任主体:×× 市行政审批制度改革工作领导小组办公室及各相关审批单位。审计建议:按照行政审批改革的总体要求,认真执行建设项目并联审批暂行办法及实施细则,优化建设项目审批程序,加快建设审批手续办理进度。”

通过上面两段典型的审计报告摘录,我们可以发现它有针对性地指出了跟踪审计当中发现的问题、产生的原因、责任主体及审计建议,这也是当前跟踪审计的一般思路和所含内容,无疑这与事后审计相比,这种动态的就地审计更能体现审计行政监督建议的职能。同时,我们也可以发现其存在的一些问题:

一是跟踪审计的实施依据多为审计系统外部的法律法规及政策,比如《国务院办公厅关于清理规范国务院部门行政审批中介服务的通知》(国办发〔2015〕31 号),《×× 市建设项目并联审批暂行办法》,这当然可以给跟踪审计提供有效的实施依据,但是跟踪审计缺乏自身系统规范的实施依据,从而不能很好体现审计业务的专业性、有效性。

二是跟踪审计的评价深度不够,比如审计报告中指出问题、提出建议的片段,多为描述性语言,属于定性的界定分析,那么在政策措施进一步实施或是对实施中存在问题的进一步改进中,其监督和指导功能不能很好地发挥出来。无论是对指标体系的健全,还是对审计质量的界定,加大跟踪审计定量评价方法的使用,会更好发挥跟踪审计对政策措施落实情况应有的价值。

结合对跟踪审计人员的访谈座谈和问卷调查,人力资源的缺乏、审计技术的落后和审计风险的加大问题也是非常突出,下面我们从这五个维度展开分析,论述政策措施落实跟踪审计中存在的问题。

1. 缺乏规范的实施依据。不具备规范标准。政策措施落实情况跟踪审计属于新型审计,在跟踪人员、内容、对象、范围、方式等方面,审计机关尚未形成一套规范的体系性标准。未对各项政策措施落实制定详细的跟踪审计细则,而跟踪审计讲究实效性、及时性,需要审计快速反应,审计人员只能依据职业经验开展政策措施落实跟踪审计情况,导致政策措施落实跟踪审计工作有很大的主观性和随意性,不能保证审计质量,无法保证审计的独立性和权威性。

不具备规范制度。在开展传统的审计项目时,审计机关的工作程序一般都有固定的工作流程,并以制度的形式固定下来,需要每一名审计人员遵守,经过专家和审计人员多年的研究和实践经验积累,其审计内容和重点审计事项也都形成了一套工作标准,但对目前数量和规模正在迅速扩大的政策措施跟踪审计,发展形势并不乐观。审计依据的标准、法律法规不健全。虽然《国务院关于加强审计工作的意见》为政策落实跟踪审计提供了审计依据,但在审计过程中审计人员仍感觉不踏实,不知道如何下手,如何发力。目前仍然处于对跟踪介入的时间和跟踪的重点、内容、程序及组织方式的探索阶段,尚未形成一套有效的制度规范。当前,地方审计机关在有些问题上还存在较大争议,例如,跟踪审计每阶段的审计内容是什么,应该将哪类审计事项作为重点审计事项,审计介入时机应如何界定,审计的模式和方法应该如何选择等等。又如在审计中虽然结合政府工作报告对审计事项确定了重点,但在具体项目选择上,不知是从资金量上还是从重要程度上决定此项目为跟踪审计的重点; 还有违反政策的问题,较难找到相应的处理处罚的法律法规依据,常有“吃不准”的现象。

不具备规范政策。近年来,我国政府审计所依据的法律、法规不断完善,但目前尚未出台统一的政策跟踪审计的法规制度。国务院下发的《关于加强审计工作的意见》是审计工作的纲领性文件,审计机关在日常的审计工作中如何做到主动出击,如何用全过程跟踪监管的方式取代过去的事后监督的方式,由过去的事后监督变为事前、事中和事后的全过程跟踪监督,在这些方面并不具备具体的细则,相应地缺乏很强的可操作性。

2. 缺乏足够的评价深度。评价指标体系不健全。政策落实跟踪审计最关键也是最难的环节在于评价。当前,跟踪审计评价指标体系还不健全。一般而言,在开展政策落实跟踪审计项目时,所引用的评价指标主要分为两类:一是规范性标准。各大重要政策从中央到省再到地方,经过层层细化、分解,政策的背景、主要措施、目标、实现路径等已经得到量化,以表格形式下发到各审计职能部门,各审计职能部门在执行过程中也有明确依据可以参考,有目标可以遵循,对政策措施落实情况可以量化。二是非强制性标准。非强制性标准不统一,规范性比较弱,加之审计评价涉及范围较广,有的指标本身就比较难以量化,加之影响被审计单位绩效的因素比较复杂,期望所有审计事项都可以用量化的经济效益、环境效益、社会效益指标定量地进行评价是不现实的,也不符合社会经济现象的多样化特征。这样,就为评价上的随意性留下了空间。

审计质量界定比较难。提到审计质量应该有一个前提,就是如何界定质量。对于初步探索阶段中的国家政策跟踪审计来说,在制定评价体系方面无论从量还是从质上说均比较有限,相对于国家政策跟踪审计这个大概念大范畴来说严重不足,加之审计评价的随意性,审计质量和审计风险难以有效控制。再者,通过分析我国目前的政策措施落实情况跟踪审计工作,我们可以发现,其主要是评价资金的效益、合法、真实和项目落实情况,很少评价公民的回应度、政策的效率性、政策的可实现程度等,对政策的外化比较关注,忽视了政策的内化。

跟踪审计内容需扩展。从审计范围看,政策措施落实跟踪审计不仅要从财政资金角度关注重大项目完成情况、重点资金保障情况,更要根据党中央、国务院在新形势下的新部署,关注政策落实情况、简政放权情况,反映相关政策措施落实过程中的体制机制障碍和制度瓶颈,揭示问题产生的原因、提出审计建议并及时督促整改,从更高层次和范围参与国家治理。

3. 欠缺专业的人力资源。为了对审计部门的人力资源情况进行全面的了解,我们采取典型分析、座谈交流和调查问卷的方法展开调研。其中典型分析的样本就是×× 市审计局,我们对单位实际人员的年龄结构做了科学的划分和统计,以期展现审计干部年龄方面的全貌,进而发现其中存在的一些问题。

×× 市审计局现有人员157 名,其中机关干部115 名,参公人员42 名,我们将这些审计干部按年龄段进行划分统计,如下表:

从以上表格,我们很容易发现以下问题:1.30 至45 岁年龄段的业务骨干,所占比例为44.6%,不超过总人数的一半,这说明一线的骨干力量有待充实。2.45 岁以上年龄段的人员,所占比例为50.4%,超过总人数的一半,尤其是50 岁以上的人员所占比例接近1/4,这些充分说明审计队伍干部的老龄化。3.30 岁以下年轻人员,所占比例为5%,考虑到这些人员是近两年招录、遴选进入单位的新人,这说明审计队伍的年轻化步伐缓慢。4、考虑到职称因素,尤其是高级审计师多分布在高年龄段的人员当中,年轻干部审计业务的能力素质还有待提高。

在以上对我单位审计人员的统计分析中,所反映出来的问题,在与其他审计单位组织人事处相关人员的座谈中,也得到充分印证。2014 年××市审计局对系统内领导班子和干部队伍建设做出专项调研,调研报告指出:“干部老龄化现象比较严重,干部队伍梯次配备不尽合理。市局人员年龄结构在35 岁以下仅占14%,而50岁以上所占比例已达26%,全市审计系统30 岁以下公务员仅有3 人,占全市审计系统公务员比例仅为1%,审计队伍老龄化现象加重。”这与本文近期对人员统计分析结论相一致。同时,这些人员结构上的分布,会直接影响到跟踪审计业务,乃至整个审计业务顺利地展开。比如在与我单位跟踪审计干部的座谈交流中,他们频繁反映一线审计骨干力量不足、审计队伍老龄化严重、年轻人员缺乏经验以及年老人员计算机操作能力偏弱等。这些人力资源的问题,会直接影响到政策落实情况跟踪审计的效果。

政策措施落实跟踪审计往往涉及财务、管理、计算机等专业领域,只有将多个专业和领域的审计成果结合起来,才能真正从合法合规性、经济性、效益性等方面对投资决策和投资效果做出准确评价。目前,审计人员配置较为单一,知识结构难以满足审计新形势、新任务和新要求。突出表现在:一是专项审计经验不足。国务院通知中明确要求对取消和下放行政审批事项、推进简政放权的政策措施落实情况等19 项重点内容进行重点督察。审计人员平时对新理论、新政策的关注不够,缺少政策落实跟踪审计必需的知识和经验,客观上制约了政策措施落实跟踪审计的发展。二是审计人员知识结构不合理。政策措施落实跟踪审计的过程涉及经济学、政治学、管理学、社会学、哲学、数学、统计学等多个学科,对审计人员提出了更高的要求。审计人员要有丰富的审计实践经验和较强的职业判断能力,还需要熟悉相关的政策、现代宏观经济知识等。目前审计人员的知识结构以会计、审计人才为主体,缺少既懂财会、工程审计技术,又懂政治、经济、法律、管理等专业的复合型人才,难以满足政策落实跟踪审计的专业知识和综合分析能力需要,与全面深入开展政策措施落实跟踪审计存在差距。三是专业能力不匹配。政府审计机关中,专家型人才偏少。由于行业特征,具有较高市场价值的注册造价师、建造师等较高级别执业资格的专家人才较少。目前大部分审计机关跟踪审计人员都是“在学中干,在干中学”,业务能力和知识水平跟不上跟踪审计事业快速发展的需要。

4. 审计工作的风险加大审计任务的越发繁重。各地党委、政府交办的临时性审计任务增多。而审计项目本身要求审计人员提前介入,这就直接延长了审计工作时间,加大了审计工作量。

审计力量的严重不足。审计人员需要完成的审计项目持续增加,审计力量持续增加矛盾突出,加上审计手段等因素的限制,只能采取由单位自查自纠上报,审计重点抽查的方式。这无形中加大了审计风险。也在一定程度上影响了政策落实跟踪审计的质量。

跟踪审计经验的欠缺。以往审计工作的审计重点主要是财务收支的真实性、合法性、效益性。政策措施跟踪审计实施以来,与其他审计项目相比,审计机关就国家政策措施和宏观调控部署进行专项政策措施落实跟踪审计项目数量相对较少,审计实践正处于不断探索阶段,跟踪审计经验比较缺乏,在审计过程中可能会存在审计人员对国家出台的相关政策背景、政策意图吃不透、把不准等情况,从而导致对问题定性、建议等出现偏差,由此带来一定的审计风险。

5. 审计技术的相对落后

随着计算机技术的发展及其在审计工作领域中的广泛运用,审计质量和效率在一定程度上得到了提高。但也要清醒地认识到,计算机尽管具有信息量大从而有利于审计人员准确跟踪掌握审计过程中的资金使用情况,同时也有利于将审计人员从繁琐的数据中解放出来。但计算机及其相关审计软件的使用也对审计人员现有能力提出了更高要求。目前国外出现了专业的计算机审计人才,在这方面国内政策措施落实跟踪审计与此存在较大差距。

二、加强我国政策措施落实情况跟踪审计的对策和建议

(一) 建立健全法律法规体系

1. 紧密结合国情,制定审计法律法规

依据我国的国情,制定出系统性、可操作性较强的制度法规,使政策措施落实跟踪审计有法可依、有章可循。目前,国务院已经出台了《国务院关于加强审计工作的意见》(国发〔2014〕48 号)文件,为跟踪审计提供了审计依据。但在审计过程中发现的问题,审计人员难以找到相应的法律法规处理处罚,处理处罚量化方面相对欠缺,难以实现审计监督的权威性。审计部门应在《关于加强审计工作的意见》的基础上,总结经验,形成完善的跟踪审计工作指南和规范,加紧制定跟踪审计准则,尽快明确审计结果公开、运用、形式、风险评估等方面的内容和原则,以更好指导审计工作。

2. 借鉴国外经验,完善审计法律法规

要积极借鉴国外先进、成熟的政策执行审计理论和方法,进行有选择的吸收,在此基础上探索制定出具备较强操作性的审计规范、制度及质量管控体系,对政策执行情况跟踪审计程序及相关行为进行规范。

3. 上下联动互动,建立跟踪审计规章

建议上级审计机关建立、完善跟踪审计的规范和操作指南,及早出台跟踪审计《细则》,为审计人员开展审计提供指导,最大限度地提升审计工作的质量,防范审计风险。审计部门应与当地的实际情况相结合,建立并完善跟踪审计规章,将跟踪要求、实施时间、方法、步骤、指导思想等明确下来。

(二) 建立健全审计评价体系

1. 完善跟踪审计评价体系

针对区域差别大、部门众多、类型复杂、工作性质各不相同等特点,进一步扩充和修改完善政策落实跟踪审计评价体系,要多设置数量、百分比等定量指标,少设置“是或否”等定性指标,使审计人员易于评价,逐步建立起一套完整、有效、操作性强的审计评价体系。

2. 做好政策落实绩效评价

在跟踪审计工作实践中,要完善对政策本身的评价,积极探索绩效审计,借此对政策实施效果进行界定,并就政策施行过程中存在问题进行反馈,进而提升审计效果。公共政策绩效评价要涵盖政策目标的实现程度、政策的效率性、公民的回应度等。审计人员要在实践中不断摸索和积累,逐步形成分门别类的、较为科学的政策措施落实评价体系。

(三) 多措并举解决人才问题

面对任务重、人员少、人才专业不对口等现实情况,各级审计机关应充分发挥主观能动作用,立足现实,千方百计寻求出路。

1. 引起领导重视,增加人员编制

将跟踪审计的工作量以及审计成效向政府领导讲透、讲到位,争取得到政府领导的理解、支持,适当增加审计机关的编制数量。

2. 利用中介机构,聘请中介人员

要善于借用智力外援,通过中介机构聘请有经验、有资质的专业审计人员,“不求所有、但求所用”,有效解决目前审计力量不足的困境。

3. 配置人才资源,优化人才结构

政府审计机关的审计人员具有管理能力和政治素养方面的优势,而社会中介机构审计人员则具有专业优势,要通过科学配置资源,实现人才利用效益的最大化。

4. 根据审计实际,采取适当方法

要从优化审计项目的角度,缓解审计人才不足的困境。跟踪审计不必面面俱到,要有重点地区别对待,避免人力物力浪费。

(四)提升审计人员能力素质

1. 丰富培训内容方式

信息时代的到来,意味着知识更新速度加快,审计人员只有通过不断学习才能跟上时代发展的步伐。要不断强化审计前沿领域知识培训,采取“走出去、请进来”的方式,进行系统培训和提升。

2. 优化人力资源配置

要在人力资源管理上下大功夫,激活存量资源,完善人力资源结构,整合行业力量,实现专业互补、协同推进。在实施项目审计时,要科学组合审计团队,形成老新结合、结构合理的人员优化设计。

3. 补充年轻专业人员

通过招录、遴选、选调、招聘等方式,选拔优秀青年人才加入审计队伍,改善老龄化、单一化、陈旧化的人才结构。亦可采取新的聘任制公务员形式,将高级复合型审计人才吸收到审计队伍中来。

(五) 加快系统内信息化建设

1. 推进应用软件开发

为形成统一标准,国家审计机关应单独开发跟踪审计应用软件,在全国审计系统推广使用。也可以专项资金形式对原有固定资产审计软件进行更新、升级与改造,提升其应有价值。同时,软件开发也要注意到地区应用环境差异,提高软件的使用效益。

2. 加大硬件软件投资

配置计算机设备,搭建审计专网和数据分析平台,要充分认识到该项投资所产生的比较效益,只要地方经济实力允许,审计机关应提供充分保障。