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作者:admin 更新时间:2018年10月05日 08:58:45

  摘要:“预防职务犯罪出生产力”,是从价值层面对预防职务犯罪工作的效果、功能和意义所做的正面肯定和判断,它具有丰富的法治内涵,蕴含法治建设的内在要求。“出生产力”要求预防工作紧紧围绕防控职务犯罪风险,坚持查案预防、警示预防、建制预防、咨询预防“四位一体”推进,正确处理好腐败预防与犯罪预防、专业预防与社会预防、司法预防与立法预防的关系。


  关键词:法治思维;预防职务犯罪;预防腐败;司法预防;立法预防;


  作者简介:吴建雄,湖南省人民检察院研究室主任,博士,全国检察业务专家,湖南长沙,410001;


  作者简介:邓联繁,湖南省湘西州行政学院教授,博士,湖南湘西,416000。


  2013年3月8日,习近平总书记参加全国人大江苏代表团的审议,在听取全国人大代表、江苏省南京市检察院职务犯罪预防局局长林志梅有关职务犯罪预防的主题发言后说:“预防职务犯罪出生产力,我很以为然。”[1]习近平总书记所强调的“预防职务犯罪出生产力”,内涵丰富,意义深远,既充分肯定了预防职务犯罪工作及其价值,也对预防工作的实效性提出了根本要求。本文拟着重探究“预防职务犯罪出生产力”这一重要论断的法治内涵与实现路径,并结合湖南省检察机关预防职务犯罪工作的实践,对如何避免司法机关的职能错位和预防工作的效能虚化提出一些建议。


  一、预防职务犯罪出生产力的法治内涵


  预防职务犯罪出生产力,是从价值层面对预防职务犯罪工作的效果、功能和意义所做的正面肯定和判断。这一论断以经济社会生产力的发展为标准,以职务犯罪对经济社会生产力的破坏为基点,以预防职务犯罪达到对经济社会生产力的保护为预期,它要求通过积极的预防工作,控制和避免职务犯罪现象的发生和蔓延,从而降低因为职务犯罪而对经济社会生产力所造成的阻碍和破坏,也就是通过预防保护正能量来抵御职务犯罪破坏负能量,在保护经济社会生产力与破坏经济社会生产力的博弈中实现价值目标。


  (一)运用法治思维对预防职务犯罪工作进行的概括和抽象[2]


  法治思维是指执政者在法治理念的基础上,运用法律规范、法律原则、法律精神和法律逻辑对所遇到或所要处理的问题进行分析、综合、判断、推理和形成结论、决定的思想认识活动与过程。[3]法治思维与政治思维、经济思维、道德思维等,都是经济社会发展所不可或缺的思维方式,但是它们之间又有着明显的不同,最大不同在于,法治思维不是以政治信仰、经济规则、道德纪律等为依据和标准,而是以法律文本为依据,以法律秩序的统一为关键点,以法律规范为尺度的认识和解决问题的思维方式。[4]换言之,法治思维是以法律作为判断是非和处理事务的思维方式。从犯罪学的角度看,国家工作人员在履行职务的过程中,其不当行为只要没有达到犯罪程度,就不应受到国家的刑事追究。预防职务犯罪是对已然的构成犯罪的职务行为的打击处理和未然的可能触犯国家刑律的职务行为的预先防范。因而,在这个意义上,预防职务犯罪出生产力,其实是指通过预先的防范工作消解、阻断、隔绝、排除职务犯罪因素、防止国家工作人员职务犯罪或受到犯罪侵害,使这类极具管理能力的生产力要素不因犯罪而蜕变,从而取得“出生产力”的预防成效。


  (二)从法律后果角度对职务犯罪危害的评估和判定


  在人类社会的发展过程中,生产力是最终的决定因素。在社会生产力诸要素中,最活跃的、起最决定作用的就是劳动者。作为劳动者的重要组成部分,国家工作人员一般是很具知识才干和能量释放的人,是劳动者中间的引领者、指挥者和管理者。而职务犯罪则使他们中的一些人的劳动者性质发生根本变化,从社会生产力发展的推动者蜕变为生产力发展的阻碍者。而这种蜕变是以职务行为的法律评价为依据、以其职务行为构成犯罪为标准的。一个人不廉洁的或轻微腐败行为,如果能及时得到控制,其劳动者的性质就不会改变;只有当腐败行为达到了犯罪程度,实现了从量变到质变,其劳动者的性质才发生法律意义上的蜕变。国家工作人员劳动者性质的蜕变,必然导致生产力另外两个要素———劳动工具和劳动对象即生产力资源发生变化,即职务犯罪人掌管的资源由“公共”变为“私有”。这一变化的主要标志是国家集体财产变为私有,或直接造成重大经济损失。国家工作人员劳动者性质的蜕变及其造成的经济损失,是职务犯罪的直接危害,其它间接损失和危害都是以此为基础的。在以往的反腐败斗争中,由于治本之策不到位,预防工作不到位,制度建设不到位,警示教育和思想改造不深入,权力运行的制约和监督机制不健全,致使一些本来很优秀、很有能力的干部发生了异化和蜕变,由社会生产力发展的推动者变成了破坏者。因此,在这个意义上,预防出生产力是从法律后果角度来对职务犯罪所造成危害的评价和判定,通过对职务犯罪危害的否定,从反面凸显了预防工作的必要性和重要性。


  (三)从法律功能角度对防范职务犯罪效果的肯定和认可


  法律具有多重价值,秩序、自由、平等、人权、正义等都是法的基本价值。法律价值的实现就是法律取得的效果和功能。从经济分析的角度来看,预防职务犯罪的法律功能,是依法适用惩治和防范措施后,根据“理性人”的价值预设所能取得的犯罪得到控制、生产力蜕变受抵御的直接效益,不仅包括经济层面的效益,还包括政治、社会等方面的效益。[5]这个效益是开展职务犯罪预防工作的直接价值。无论是一个单位、一个部门、一个地方还是整个国家,职务犯罪的有效控制和消减,都会取得多层次的综合效益。如政治效益是推进反腐倡廉建设,经济效益是净化发展环境,社会效益是促进社会诚信、净化道德风气等。但这些效益都是宏观的、抽象的,从微观、具体上看,它必须由一件件腐败犯罪案件的有效查处,一件件腐败犯罪案件的及时预防,一个个国家工作人员犯罪风险的有效防控为支撑才能实现。在这个意义上,所谓“预防出生产力”实际上是从法律功能主义角度对防范职务犯罪的经济社会效果的描述和期待,也是对预防职务犯罪经济社会功能的肯定和认可。


  二、预防职务犯罪出生产力的法治实践:以湖南省检察机关为例


  进入新世纪以来,各级检察机关按照党中央关于反腐败要坚持标本兼治,努力从源头上遏制腐败现象滋生蔓延的要求,在不断加大查办职务犯罪案件力度的同时,更加重视预防职务犯罪工作,针对新形势下职务犯罪的新特点、新动向,创新预防工作方法,完善预防工作机制,加强职务犯罪预防研究,使得职务犯罪预防工作总体上适应了党和国家反腐败斗争需要,为经济社会生产力的发展创造了有利的外部环境。下面以湖南省2010年至2012年查办职务犯罪情况为例,介绍预防职务犯罪出生产力的法治实践状况。


  从上述湖南省2010至2012年查办职务犯罪情况看,立案数逐年有所回落,但起诉、判决数逐年提升。2010年立案1611件,比上年下降2.5%;2011年立案1605件,比上年下降0.4%;2012年立案1371件比上年下降14.6%。年度起诉判决:2010年起诉948件、判决819件,2011年起诉950件、判决828件,分别比上年上升0.2%和1.1%;2012年起诉966件、判决865件,分别比上年上升1.7%和4.5%。案件起诉数和判决数比2007年-2009年上升了16.2%。立案数和起诉数的这种变化,客观反映了检察机关查办案件的准确性和有效性,也折射出预防的可期待性。这三年,全省检察机关结合查办案件,共形成预防调查报告1295份、案例分析1731份,向有关单位发出检察建议3857份。积极向社会提供行贿犯罪档案查询10676次,涉及查询单位38748个,在一定程度上防止了犯罪重发、继发。用“出生产力”的价值目标审视湖南预防工作,巳初步形成查案防控、警示防控、建制防控、咨询防控“四位一体”的预防体系。


  (一)查案防控是基础


  查案预防是检察机关的基础职能之一,也是预防工作在检察系统的集中体现,有利于形成“伸手必被捉”的环境氛围,震慑心存侥幸的人不敢犯罪。从检察机关的视野出发,查案预防工作主要包括三个方面的内容:第一,通过查办案件来揭露、证实犯罪,从而发挥刑罚的惩处和警戒功能;第二,通过严格掌握罪与非罪的标准来预防冤假错案,确保无罪者不受到错误的刑事追究;第三,通过在侦办案件过程中综合调查取证查找发案的“漏洞”,掌握导致案件发生的制度原因和监管缺口,从而有针对性地进行预防。


  (二)警示防控是主线


  警示防控是预防工作的活动主线,贯穿于预防工作始终。警示预防通过检察机关依托查办案件中的具体环节而对潜在的违法犯罪者起到威慑、警醒作用,主要体现为一种释法说理和思想教育活动。警示预防的作用主要体现为以下两个方面:在查办案件阶段,通过对违反犯罪行为的查处制裁,强化刑事法治的震慑、教化功能,对触犯刑律者形成一种心理压力,营造犯罪控制的氛围和态势;在案后防控阶段,通过对深度剖析办理案件,分析原因,总结教训,启迪良知,弘扬正义,内外结合,理法交融,使得有犯罪意图的人悬崖勒马,主动放弃犯罪,没有犯罪动机的人经受洗礼,引以为戒。在实践中,警示防控一般以发案单位为基础,并向发案单位的系统、行业适度延伸,所谓“办理一案,教育一片,治理一方”。在警示防控中,需要充分发挥个案的警示作用,特别是发挥警示教育基地的巨大作用,使其成为国家工作人员的心灵净化之地、自律自省之所。近年来,湖南省不断有优秀的警示教育片得到最高人民检察院的表彰和奖励,证实了警示教育对预防职务犯罪的正向性。


  (三)建制防控是核心


  建制防控是预防工作的核心环节,是从制度建设的角度,对检察机关在查办案件中发现的制度漏洞和监管真空,以书面建议形式,向发案单位指明监管漏洞,帮助分析犯罪产生的主客观原因,从而促进完善规章制度、强化预防措施、规范权力运行。就发生学而言,职务行为从不端走向犯罪,有一个演化过程:首先是行为人掌握了一定的权力后主观上就会有权力滥用和犯罪动机,“掌握权力的人容易滥用权力,这是万古不易的一条经验”[6]。主要表现为行为人的心理蜕变,在思想上和言行上出现一些与职务廉洁性不相符合的不健康的东西;其次,这种思想上的主观意识在工作实践中会逐渐转变为行为,使得单纯的腐败意识变成复杂的行为方式;最后,在思想上具备了腐败意识,行为上转变为腐败模仿行动后,其实就已经具备了腐败的主客观的前提,在这种情况下,如果行为人的工作环境存在腐败的空间,工作程序存在腐败的可能,那么行为人的腐败就自然是无可避免之事。因此,一个单位爆发腐败案件甚至是腐败窝案,其实并不仅仅是腐败者个人的党性不强、思想不端、认识蜕化等主观原因,制度上的漏洞、程序上的不规范有着相当大的诱导因素。为了强化建制防控的法定手段,湖南省人民检察院规定,检察建议在实体上至少包括职务犯罪发生的原因、特点,应当消除的隐患和违法现象,以及治理防范的意见、建议等。程序上采用全省统一规定的检察建议文书格式,经检察长审核签发,同时报上一级人民检察院职务犯罪预防部门备案,并主动了解落实情况。预防建议因其广泛适用性和相对实用性,已成为检察机关开展职务犯罪预防的重要方式和抓手。


  (四)咨询防控是补充


  咨询预防是预防工作的重要补充。咨询预防是在查案预防、警示预防、建制预防的基础上,综合运用查办和预防职务犯罪的相关信息,适时开展司法调研,把执法成果转化为党政领导机关决策参考和职务犯罪风险防控的司法活动。检察机关在查办案件的过程中,对已经发生的职务犯罪进行专门的调研,组织具体论证,多角度多层面分析职务犯罪产出的根源、特点、规律多种因素,对于带有共同性、关联性和原发性的犯罪成因进行深度的剖析,帮助和督促有关单位及其主管部门采取整改措施,并付诸实施,避免同类犯罪再度发生。在实践中,风险防控式的咨询预防,是检察机关顺应相关部门特别重大项目建设领域防控职务犯罪风险诉求而开展的。其中,行贿犯罪档案查询制度是检察机关深化职务犯罪预防工作的重要探索。例如,湖南省检察机关通过与有关行业、系统、部门、单位建立信息共享机制,一定程度上使预防咨询常态化。开展好预防咨询,要求预防部门不断提高自身的业务能力,全面了解咨询事项的法律、法规和政策规定;咨询对象的主要工作职能和范围;咨询对象制定、实施的内部管理制度和业务流程;咨询对象面临的职务犯罪隐患等问题,为咨询单位提供高质量的预防预案成为检察机关的一项新业务。


  三、预防职务犯罪出生产力的法治要求


  职务犯罪预防工作的法律监督和司法属性,以及湖南检察机关预防工作的基本经验,证成了“预防职务犯罪出生产力”这一论断不仅具有丰富的法治内涵,而且符合法治建设的基本要求,必然成为新时期我国预防法治建设和预防职务犯罪工作的指导思想。具体来说,在法治建设的语境下贯彻落实“预防出生产力”这一论断,应围绕“坚决遏制腐败蔓延势头”的预防目标,坚持以法定职责和法律边界为本位,强化法治思维,把握工作重点,落实职能责任,提高预防效能,大力加强专业化建设,努力推动预防工作立法完善,将司法预防融入国家惩治和预防腐败的体系之中,使得检察机关的预防工作既符合经济社会生产力的发展大局,又体现法治建设的内在要求。为此,需要重点处理好以下三组关系:


  (一)正确处理预防腐败与预防犯罪的关系


  从价值定位看,预防腐败与预防职务犯罪是两个不同的概念。前者从属于党委领导、政府组织、纪委协调、部门各司其职、群众参与和支持的反腐大格局,是宏观统筹性、协调性工作;后者是司法机关为轴心的、相关部门和社会各界参与的综合治理活动;后者既是前者的组成部分,又是前者的司法保障。我国的预防腐败格局实际设置了道德、纪律和法律三道防线,即出现不廉洁或腐败行为,首先受到的是道德谴责,当达到违反党政纪的程度时则受纪律处分,触犯刑律的腐败则要受刑事法律制裁。三者构成一个预防腐败的有机整体,其中前两者的预防属非犯罪预防,也称道德预防和纪律(行政)预防,只有后者的预防才是职务犯罪预防。国家预防腐败的大格局中,道德预防、纪律(行政)预防、犯罪(司法)预防三位一体,相互作用,相互渗透,相互衔接,职务犯罪预防工作要立足犯罪(司法)本位,为预防腐败把好最后一道防线。守住这个底线,就能有效遏制腐败对生产力的破坏,以避免一些人陷入牢狱之灾的方式体现对生产力第一要素的保护;守住这个底线,就能为党和国家推进各项改革措施,建设廉洁政治,从源头治理腐败提供具体实在的司法保障。


  (二)正确处理专业预防和社会预防关系


  专业预防是检察预防工作法律监督属性的基本要求,也是法治思维和法治方式在职务犯罪预防中的重要体现。法律监督是我国司法职能的重要组成部分,其基本方式是通过对具体案件的法律适用,维护公平正义和法制统一,因而检察预防工作必须以查办职务犯罪案件为基点,与查办案件结合起来,实现由个案到类案的适度延伸,借以强化法律监督预防功能。为此,检察机关需要强化内设机构的分工合作,形成检察长领导下的预防职务犯罪工作协调机制、各业务部门工作责任制、查办案件和预防工作的联动机制,将预防职务犯罪的任务落实到法律监督和查办案件工作的各个环节。


  职能预防的专业性是推进检察预防职能化的现实需要和必然要求。尽管群众路线是检察机关做好本职工作必须坚持的一条基本路线,但是,坚持群众路线与推崇预防职能的专业性是不矛盾的。相反,二者之间是一种相辅相成的依赖关系:只有更好地坚持专业性才能更好地体现群众性要求,而要想真正满足群众性的要求,必须要养成专业性的工作思维方式;反过来,只有尊重与保障人民群众在预防职务犯罪上的知情权、参与权、表达权、监督权,才能更好地提高预防职务犯罪工作的成效与公信力,实现法律效果、政治效果与社会效果的统一。


  (三)正确处理司法预防与立法预防关系


  所谓司法预防,是指作为司法机关的检察机关依据现有立法进行职务犯罪预防,强调的是“有法必依,执法必严,违法必究”。立法预防则是指运用法律制度而不是领导人的个人意志或政策性文件来预防职务犯罪,强调的是“有法可依”。两者都是运用法治思维与法治方式预防职务犯罪的必然要求,各有侧重,相辅相成,缺一不可。其中,立法预防是基础,司法预防是关键。一方面,我们应当加强立法预防,完善预防犯罪法律体系,使得预防犯罪的各项工作都有法可依,有章可循。尽快构建一个科学合理的预防犯罪法律体系,是衡量职务犯罪预防工作能否取得长效性和根本性成果的重要标志。另一方面,应当更加重视司法预防,真正将法律上的规定转化为现实中切实可行的制度,提高预防法律的有效性。法律的生命在于实施,只有在社会实践中切实得到实施和应用的法律才具有真正的生命力,否则,再完善的立法也会沦为一纸空文。


  当前,完善立法预防,加大建章立制力度,需要从以下方面着手:一是立法赋予检察机关、审判机关的预防职责,湖南已向全国人大提出立法建议,建议在《人民检察院组织法》中明确预防职务犯罪的法律监督性质,并赋予检察机关预防调查、检察建议等相应权力,以司法解释的形式规范各业务部门的预防职责;《人民法院组织法》也应原则规定审判机关结合审判职务犯罪案件开展预防工作的职能责任。二是明确政府及其职能部门、相关企事业单位的预防职责。对此,湖南等几个省级人大常委制定《关于加强预防职务犯罪的决定》,取得了较好的实际效果。建议全国人大出台相关文件规范检察机关和各部门、单位在查办案件、预防教育、建章立制、强化监督等方面应该履行的责任和义务。同时将实践中创造的建立领导小组和联系会议、信息共享、分工协作等行之有效的预防工作机制作为法定要求予以规定。三是加强人大对预防职务犯罪工作监督,建议立法规定各级人大应有计划地听取检察机关预防职务犯罪工作报告,开展预防职务犯罪执法检查,依法对其他机关和单位的预防职务犯罪工作开展监督,帮助解决预防工作中遇到的困难,督促纠正存在的问题,为预防职务犯罪工作提供监督保障。