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作者:admin 更新时间:2018年10月06日 09:00:04

  摘要:习近平总书记提出“预防职务犯罪出生产力”的重要论断,标志着职务犯罪预防工作进入了新的发展阶段。如何贯彻落实习总书记重要指示,遏制社会转型过程中一些地方和领域职务犯罪案件高发多发态势,在防止、控制和减少职务犯罪上见成效,是我们面临的一个时代课题。为更好地以“预防职务犯罪出生产力”为指针,推动职务犯罪预防深入有效开展,我们以湖南省安乡县职务犯罪预防的实践为样本,邀请有关专家学者和实务界人士就相关问题进行探讨。


  问题一:检察机关、法治与社会发展


  主持人:根据马克思主义唯物史观,法律为上层建筑的重要组成部分,由经济基础决定,同时又反作用于经济基础。经济秩序与法律秩序关系密切,市场经济也是法治经济。您如何看待法治工作在市场经济发展中的基础性作用?检察机关应如何运用法治思维和法治方式服务经济、社会发展?


  吴建雄:市场经济发展需要安定有序的社会环境、诚实守信的经济环境、清正廉明的政务环境、公平公正的司法环境,这些都要通过法治的规范性、稳定性、强制性和长期性才能实现。因此,如果离开了法治,市场经济发展就无从谈起。从这个意义上说,市场经济就是法治经济,法治工作在市场经济发展中的基础性作用即在于此。人民检察院既是法律监督机关又是司法机关,通过强化批捕起诉职能,打击破坏市场经济秩序的刑事犯罪;强化查办和预防职务犯罪职能,优化市场经济建设的管理环境;强化司法救济职能,平等保护市场经济主体合法权益;强化矛盾化解功能,营造和谐友好的民生环境。在打击、保护、预防、救济四位一体的我国检察司法模式中,就市场经济发展而言,对职务犯罪的查办和预防具有十分重要的意义。因为职务犯罪的危害导致生产力要素中的一批引领者、垂范者、管理者、组织者发生蜕变,成为市场经济的破坏基因,危及社会诚信、社会稳定,扰乱经济秩序,通过依法查办和有效预防职务犯罪可以阻隔公职人员向职务犯罪蜕变,促进市场经济运行管理的廉洁高效,为市场主体公平参与竞争创造良好的外部环境,保障社会主义市场经济健康有序地发展。


  魏建文:从现代市场经济发展的历程看,没有任何一个国家可以在缺乏法治保障的情况下,实现经济的可持续发展。从历史发展过程来看,虽然市场经济与法治的出现并非完全同步,但实践证明,现代市场经济发达国家往往都有健全的法治作为支撑和保障。法治为市场经济发展发挥基础性作用,主要是通过立法为市场主体提供指引自身行为以及预测他人行为的规范,通过执法为市场主体公平公正交易提供条件,通过司法为市场主体在市场交易中发生的纠纷提供救济,最终为市场交易创造公平有序的秩序,从而节约交易成本。总之,法治的多重功能,不但可以弥补市场失灵的缺陷,也可以为市场经济的发展起到规范、保障、引领、推动等不同作用。


  检察机关作为上层建筑的有机组成部分,其本身并不直接创造经济效益,但它是我国法治建设的重要主体,可以为经济、社会发展提供法治保障。检察机关应当立足于宪法和法律规定的职能定位,运用法治思维和法治方式,自觉把检察工作摆到经济社会发展全局中来谋划和推进,为经济、社会发展提供充分有力的司法保障;严厉打击各种危害经济、社会发展的刑事犯罪,维护好经济、社会发展秩序;强化法律监督职能,促进严格执法和公正司法,真正为经济、社会发展营造良好的法治环境。


  刘清生:市场经济呼唤、催生法治,而法治是良善市场经济而非权贵市场经济的保障和基础。我国改革开放后走向繁荣市场经济,根本原因是从意识形态管控走向了法制治理,现在正从法制走向法治。逻辑上看,市场经济要求权力退出市场,依靠规则引导市场;同时市场的活跃需要市场主体的活力,而这又依赖于主体权利的保障和充分行使;而规则之治、权利保障、公权约束正是法治的根本价值,也是法治对市场经济的基础性作用。在法治经济和市场经济背景下,检察机关预防职务犯罪实际上是反腐败和约束公权力手段的前置。


  肖世杰:人民检察院作为国家司法机关,首要职能是应当为国家的经济发展保驾护航,通过打击破坏社会主义市场经济秩序的非法行为,以及充分行使法律监督权,为市场主体创造一个公平的、稳定的外部环境,打造和谐融洽的、可预期的市场关系与市场秩序,这便是“市场经济就是法治经济”之命题的题中应有之义。实践证明,只有法治才是构建和谐的社会秩序与理性的市场秩序的必经之道,也只有法治才能为社会各界和社会各阶层所接受。因此,运用法治思维和法治方式解决市场经济与社会发展中出现的各种问题,对于各级国家机关及其工作人员均是极其必要的。具体到人民检察院,一方面要充分发挥示范作用,在其行使职权的过程当中,一定要严格依照宪法法律规定,依法独立行使检察权,致力于运用法治思维与法治方式处理问题,培育良好的法治氛围与法治文化;另一方面,对于国家机关及其工作人员的违法行为,检察机关必须充分发挥其检察监督职能,坚决予以及时纠正直至立案查处,为市场主体打造良好的外部环境,保障各市场主体公平参与竞争,从而促进市场经济健康有序地发展,最终保障社会主义现代化建设的顺利进行。


  问题二:预防职务犯罪与生产力发展


  主持人:有效预防职务犯罪可以促使掌握公权力的公职人员知法、守法、用法,营造良好的社会关系和秩序,进而有利于促进生产力的提高,您怎样理解预防职务犯罪与生产力发展之间的关系?有观点认为,湖南省安乡县土地综合整治投资总额4.2亿元,未出现违纪违法现象,按该地区土地综合整治职务犯罪发生概率,相当于避免了6个以上干部落马,这无疑是对生产力第一要素———劳动者的最大保护,您如何看待这一问题?


  通过预防职务犯罪,促使公职人员依法履职,就可以保证其作为劳动者这一要素功能得到发挥,同时,也可以使另外两大生产力要素在公权力影响下得以充分发挥自身作为。当生产力三大要素都能有效发挥作用时,生产力就会得到发展。


  吴建雄:预防职务犯罪出生产力,是从价值层面对预防职务犯罪工作的效果、功能和意义所做的正面肯定和判断。这一论断以经济社会生产力的发展为标准,以职务犯罪对经济社会生产力的破坏为基点,以预防职务犯罪达到对经济社会生产力的保护为预期,通过积极的预防工作,控制和避免职务犯罪现象的发生和蔓延,从而降低因为职务犯罪而对经济社会生产力所造成的阻碍和破坏,通过预防保护正能量来抵御职务犯罪破坏负能量,在保护与破坏的博弈中实现“出生产力”的价值目标。对安乡县土地综合整治预防效果进行评估得出避免6个以上干部落马的结论的观点,虽有值得商榷之处,但这是对预防效果量化的一种尝试,比当下用不确定性的预防工作数量来代替预防效果评价要科学得多,为解决长期困扰预防效果评价虚化的问题提供了一种新的视角和思路。其正当性在于检察机关的职务犯罪预防工作,目的不在于讲了多少课、提了多少建议、写了多少分析报告,而在于预防了多少职务犯罪,也可以说保护了多少干部。因此,我认为要落实总书记“预防职务犯罪出生产力”的指示,必须确立切合实际的预防工作效果的评价标准,切实改变当下预防工作评价以形式代替效果的现状。


  刘清生:我认为,良善的预防职务犯罪机制对生产力有如下益处:一是构建诚信市场经济。贿赂行为是对诚实信用规则的严重损害,一个不讲诚信的市场经济是伪市场经济,会极大地影响生产力的发展;二是降低交易成本。基建项目腐败案中往往存在巨额贿赂,而这一笔资金实际上增加了交易成本;三是保障质量。豆腐渣工程绝大部分与腐败有关,并且造成了人力物力财力的极大浪费和损失,从某方面讲这是市场主体主动或被动将贿赂即交易成本转嫁给市场所致。四是对劳动者的保护。商人、工人是劳动者,公务员也是劳动者,公务员在参与市场经济中,一是行政管理者,二是市场主体。检察机关查处职务犯罪肯定是好事,但不可忽视的是,有多少个家庭破裂,有多少干部从此前途尽毁,有多少经济损失不可挽回。如果说职务犯罪侦查是一个帕累托改进,那么职务犯罪预防就是一个帕累托最优,它可从源头上避免上述种种损害。


  魏建文:生产力是人类征服和改造自然的客观物质力量。决定生产力高低的因素有三个:劳动者、生产资料与劳动对象。劳动者是具有一定的生产能力、劳动技能和生产经验、参与社会生产过程的人,既包括体力劳动者,也包括以各种方式参与物质生产过程的脑力劳动者,在生产力发展过程中起主导作用,属于第一生产力要素。掌握公权力的公职人员通常具有较高的知识技能和素养,应属于高素质的劳动者。一方面,公职人员自己作为生产力要素,在生产力发展过程中起主导作用;另一方面,公职人员通过手中掌握的公权力,可以决定生产资料的取得和分配,影响劳动对象经过劳动加工后的成果的分配。换言之,作为劳动者的公职人员可以利用职权影响生产力三要素中的其他两大要素。因此,通过预防职务犯罪,促使公职人员依法履职,就可以保证其作为劳动者这一要素功能得到发挥,同时,也可以使另外两大生产力要素在公权力影响下得以充分发挥自身作为。当生产力三大要素都能有效发挥作用时,生产力就会得到发展。从这一逻辑上看,职务犯罪预防能够促进生产力的发展。


  通过不断加强职务犯罪预防,安乡县土地综合整治未出现违纪违法现象。这正是表明了通过检察机关的职务犯罪预防,避免了土地综合整治中干部的落马,保护了生产力要素的主体———劳动者,同时也促进了土地等生产资料得到公平合理配置,充分发挥了生产资料自身作用,促进了生产力的发展。因此,我认为安乡县这一案例是职务犯罪预防出生产力的有力证明。


  肖世杰:坚持并贯彻落实“预防职务犯罪出生产力”,就必须转变传统职务犯罪预防工作注重“以惩治促预防”或“以重罚代替预防”的指导思想,创新职务犯罪预防机制,将职务犯罪预防的重点调整到事前预防而不是事后惩罚上来,坚持“惩治腐败是成绩,预防腐败更是成绩”的理念,积极开展预防工作,把保护、教育、挽救干部,堵塞制度漏洞、积极整章建制作为检验职务犯罪预防成效的重要指标。唯有如此,才能通过对职务犯罪的有效预防,实现其对生产力的有效促进。关于职务犯罪预防对生产力的促进与发展,至少有以下两个方面的意义。第一,通过职务犯罪预防工作的积极开展,便可能如上述安乡经验那样有效避免一些领导干部违法违纪,使其在社会主义建设中积极发挥正能量。从这个意义上说,职务犯罪预防无疑是对生产力第一要素———劳动者的最大保护,从而也利于生产力的保护与促进。第二,通过职务犯罪预防,有效落实总书记“把权力关进制度的笼子里”的指示精神,使权力受到驾驭,权利得以伸张,权利与权力各得其所、各安其分、相互促进,为社会主义现代化建设创造一个良好的外部环境,促进社会主义现代化建设健康有序进行,最终才能将我国建设成为一个生产力发展、经济上富足、社会关系和谐、全体人民幸福的小康社会。


  饶力明:预防职务犯罪与出生产力的关系,是预防职能活动与预防工作效果的关系。没有预防职能活动就没有预防工作效果,而没有预防工作效果的职能活动,无疑是没有价值的。预防职务犯罪出生产力,内含着防止了、减少了、控制了职务犯罪的意蕴,昭示所有的预防措施和手段,都必须在减少和防止职务犯罪发生上见成效。否则,预防口号再响,预防形式再多,也体现不了出生产力的根本价值。安乡县职务犯罪预防的实践,是推进职务犯罪预防工作效能化的具体体现,就是要求预防工作要紧紧围绕预防干部落马这一具体目标,在优化工作质量上下功夫,切实做到查办案件准确有力,查找“漏洞”秋毫不离,建章立制有的放矢,警示教育入情入理,调研分析实事求是,对策建言切实可行。通过每一起案件预防措施的有效落实,防止同一类案件在同一单位重复发生,促使从发案单位到相关行业、系统产生抑制犯罪的正能量,以抵御滋生犯罪的负能量,实现遏制犯罪,减少犯罪的价值目标。


  问题三:职务犯罪工作机制与工作成效提高


  主持人:职务犯罪是社会的毒瘤,预防职务犯罪是在检察机关反腐败实践中催生的产物,经过二十多年的发展探索,已经成为检察机关的重要职能之一。职务犯罪预防作为检察机关的法定职责,结合安乡县职务犯罪预防的实践,您认为检察机关在这方面可以有哪些创新的思维和做法?应如何衡量并提高预防职务犯罪工作成效?


  要正确认识预防工作刑事司法属性,防止政治热情下的工作错位,坚持以法定职责和法律边界为本位,将司法预防融入国家惩治和预防腐败的体系之中。


  刘清生:安乡县预防职务犯罪的主要经验可以归纳为五个结合:党委领导和检察引导相结合、检察机关能动性与预防单位主动性相结合、理念创新和手段创新相结合、专业预防与社会预防相结合、点上实践与面上推广相结合,其中有几点做法较有创新性。一是信息共享制度:国土部门及时向检察机关通报重大工程建设、大额资金使用、违法案件查处,检察机关及时向国土部门通报案件查办情况及发案原因、规律;二是重点建设项目预防职务犯罪信息系统:该系统能使检察机关第一时间发现土地整治全部流程的具体情况,实现预防职务犯罪全程、动态、实时监控;三是监督预防网络:县、乡、村三级均建立了监督预防网络,且设立了30多个工作联系点,每个点聘请一至两名联络员,减少了监督盲区。值得提出的是,完善重点建设项目预防职务犯罪信息系统,是提高工作成效的重要方法之一,它也是常德市检察机关技术强检的重要内容。目前该系统主要功能是进行监控,还处于预防初级阶段。


  魏建文:安乡县检察机关建立预防职务犯罪检政衔接机制,是一项重要创新,实践效果明显。在机制创新方面,要切实转变思路,把用行政手段推进“大预防”工作转变到用法治方式实现“小预防”效果上来,即以降低减少职务犯罪为目标、以专业化为主导、以法制化为保障的司法预防新机制。具体可以着重从以下方面努力:建立健全职务犯罪预防工作协调机制,加强与其他行业、部门或单位的联系、沟通和协调;建立健全侦防一体化机制,加强自侦部门与预防部门在日常工作联系、情况通报、信息共享、案件分析、案件移送、预防介入等环节协调配合,实现信息资源共享,人力资源合理配置,侦防整体功能最优化和侦防效益最大化。


  到底以什么标准来衡量职务犯罪预防工作的成效,目前仍然存在争议。检察机关内部也缺乏科学合理的评价标准。我认为,职务犯罪预防其最直接的目的就是减少、遏制职务犯罪的发生,因此,衡量职务犯罪预防工作成效的一个重要标准应当是一定时期一定地区内职务犯罪的发案率。发案率高必然表明职务犯罪预防效果弱。当前,我们要进一步围绕大局,推动健全党委牵头领导,纪检、监察、检察、审计、组织、公安、法院等职能部门协调互动的职务犯罪预防网络,加强侦防一体化建设,突出预防重点,建立健全职务犯罪预防考评机制,不断提高职务犯罪预防工作成效。


  肖世杰:加强和改进新形势下的职务犯罪预防工作,必须适应经济社会的发展需要,把握职务犯罪预防工作的基本运行规律,适时地进行机制创新。当然,在现有制度框架未能得到实质性改变的情况下,职务犯罪预防机制创新确实存在较大的局限性。湖南省安乡县人民检察院在职务犯罪预防工作中,较好地在当前的制度框架之下探索了职务犯罪预防工作的机制创新,取得了良好效果。安乡县职务犯罪预防工作的实践证明,要把预防工作做实做强,以下三个方面的工作机制相当重要。其一,必须突出重点,这是检察资源有限性的内在要求,也是职务犯罪发案规律使然。安乡县院选准惠及民生的土地综合整治建设这一重点领域,十年如一日,集中资源,持续发力,既服务和保障了经济社会发展大局,又维护了民生民权民利,有力诠释了预防职务犯罪必须突出重点的方法论意义。其二,必须坚持检政衔接。即实现法律监督职能与行政管理职能的配合与制约。安乡县预防工作取得的成效,得益于检察机关与政府职能部门紧密配合,互相分工,各司其责,实现检察监督职能与行政监管职能的优势互补,形成预防合力。其三,必须专群结合。即坚持专门工作与群众路线的深度融合。职务犯罪预防工作注意动员和引导人民群众和社会力量加强体外监督,拓宽了公众参与反腐败的渠道。如60余个项目工程共聘请180余名项目区群众担任监督员,全程参与工程建设、资金运行、验收检查监督,切实保障和落实了群众的知情权、参与权、表达权和监督权,较好地实现了职务犯罪预防效果。


  饶力明:建立科学、有效的预防工作运行机制是实现专业化工作的关键。要完善侦防一体化机制。“侦”是“防”的前提、依据,“防”是“侦”的延伸。因此,必须建立两者的协调运行机制,互通情报,互相配合,协调一致。为保证协调机制的运行,应明确两者的权力、义务和问责制度。要完善上下联动机制,即上级检察院和下级检察院之间关于履行预防职能、职责各方面的联动。该机制至少包括三个方面内容:一是上下级检察院之间信息共享;二是上级检察院对下级检察院预防工作的指导;三是在专项预防、系统预防上的联动。要完善内外配合机制。与检察机关之外的配合也是三个层面:一是与纪检、监察等同样具有预防腐败职能的部门之间的协调联系。二是与其他社会机构的配合问题。随着政治体制改革,政府过去的一些职能逐步向社会化组织转移。其中一些社会组织包括专门机构,如行业协会等行业管理、协调组织,会计师事务所等有监督功能的社会机构,是职务犯罪等各种腐败问题的社会预防的重要组成部分,加强配合,能开拓我们的视野。三是与被预防单位及其上级主管部门的配合协调。此外,还有信息收集反馈机制、预测预警机制等。


  吴建雄:职务犯罪预防工作首先应实现从政治思维向法治思维的转变。法治思维是以法律文本为依据,以法律规范为尺度的认识和解决问题的思维方式。从犯罪学的角度看,国家工作人员职务行为只有触犯刑律,才受刑事追究。也就是说,国家工作人员违反道德纪律的职务行为,如果没有达到可能触犯国家刑律的程度,就属于由党委、行政等各级组织教育、训诫的范畴,而不在司法机关惩治和预防之列。要正确认识预防工作的刑事司法属性,防止政治热情下的工作错位,坚持以法定职责和法律边界为本位,将司法预防融入国家惩治和预防腐败的体系之中。其次要围绕“坚决遏制腐败蔓延势头”的预防目标,坚持以查办职务犯罪案件为基点,把查找直接引发案件的主客观原因作为办案内容,把帮助发案单位整章建制、举案说法作为法定职责,把防止同一类案件在同一单位重复发生作为基本要求,把为地方党委政府当好预防工作参谋作为战略任务,使所有的预防措施和手段都通过执法办案落到实处,使查办案件的特殊预防与有的放矢的制度预防紧密结合,确立在“有案必办”前提下,以一个地方、一个部门、一个单位立案数是否下降为预防工作效果的评价标准,通过一个个查办与预防职务犯罪的具体实践,以积小胜为大胜的预防效果取信于民。


  问题四:预防职务犯罪制度建设与完善


  主持人:从源头上治理腐败犯罪,制度建设最具有根本性。习总书记提出:“要把权力关进制度的笼子里”。在这方面,职务犯罪预防工作能发挥怎样的作用?有专家提出建立公务员财产申报制度、完善公共预算制度和政府信息公开制度、提高职务犯罪刑罚幅度、营造廉政价值文化建设等等,您对预防职务犯罪制度建设有何建议?


  从机制建设上看,应充分发挥检察机关预防职务犯罪的整体功能,建立最大限度遏制和减少职务犯罪行为发生的有效机制。坚持“党组统一领导”方式,从组织、制度上保证预防工作协调发展。


  吴建雄:职务犯罪预防制度建设有广义和狭义之分。如建立公务员财产申报制度、完善公共预算制度和政府信息公开制度、营造廉政价值文化建设等等,是一种广义的对腐败行为的预防,当然也是对职务犯罪的预防。狭义的职务犯罪预防制度建设,是以检察机关为轴心,以控制、阻隔职务犯罪发生为目的,相关部门和社会各界协同配合的工作规范建设。前者由党和国家统一部署和安排而开展,后者是在党的领导、人大监督、政府支持下,以检察机关为主要责任部门而开展的。因此作为检察职能部门所考虑的重心,应该是预防职务犯罪制度建设,即狭义的预防制度建设。当下,职务犯罪预防应通过修改相关法律、向人大提立法建议和出台司法解释等方式,从职能和工作层面上规范以司法机关、行政机关、社会各界共同参与的职务犯罪预防活动,使预防工作的责任主体有法可依,有规可循。如立法赋予检察机关预防职责,在人民检察院组织法中明确预防职务犯罪的法律监督性质,并赋予检察机关预防调查、检察建议等相应权力,以司法解释的形式规范各业务部门的预防职责;明确政府及其职能部门、相关企事业单位的预防职责,建议全国人大以决定形式规范检察机关和各部门、单位在查办案件、预防教育、整章建制、强化监督等方面应该履行的责任和义务。同时将实践中创造的建立领导小组和联席会议、信息共享、分工协作等行之有效的预防工作机制以法定形式予以规定,依法构建预防职务犯罪综合治理新格局。


  刘清生:在制度建设方面:一是制定预防职务犯罪的专门法律以统领反腐大局;二是制定统一的行政程序法,以公开、公正的程序规范行政行为,以透明公正的程序驱逐腐败赖以滋生的潜规则;三是完善刑事法律法规。如将贿赂犯罪的对象扩大到非财产性利益,将犯意推定适用于腐败类犯罪,这是世界上大多数国家的成功经验,同时也是我们在切实履行《联合国反腐败公约》;四是完善举报人制度。美国有完善的《举报人保护法》,并制定了证人保护项目,还设有检察官执法办公室专门保护证人,我国在证人保护这一块还比较弱,美国等国的做法值得借鉴。


  魏建文:腐败之所以发生,就是因为权力脱离了制度预设的轨道。因此,加强制度建设,把权力关进制度的笼子,对于从源头上治理腐败具有根本性的意义。检察机关通过开展预防调查、针对已经查处的个案中显示的制度不健全问题、运用职务犯罪预防年度综合报告等途径和方式,对易发职务犯罪的成因以及制度上、管理上存在的缺陷和漏洞等方面作出深刻分析,向发案单位制发检察建议,提出针对性强的惩防措施和预防对策。可以说,检察机关职务犯罪预防在推动制度完善方面具有重要的作用。


  预防职务犯罪工作要以制度建设为着力点,建立健全权力配置运行制度、教育导向制度、公务员考核评价制度、公务员廉政保证金制度、监督约束制度以及官员财产申报制度、遗产税征收制度、“金卡工程”等各种防范制度,着重加强对党政机关、领导干部特别是各级领导班子主要负责人的监督,逐步形成用制度管权、管事、管人的机制,不断深化对权力的监督,从根本上保证权力在制度的笼子内运行。


  肖世杰:如何构建科学合理的制度系统,简单来讲,两个方面极其重要。一方面是建立预防职务犯罪的一系列制度。如官员财产申报制度、财产公示制度以及公共预算制度、政府信息公开制度等。另一方面是建立关于惩治腐败的一系列制度。这两个方面的制度系统需要互相结合起来发挥作用,缺一不可。首先,依靠前者发挥规范预防作用,是职务犯罪预防活动的重中之重。其次,对于通过规范防范预防机制不能发挥作用的腐败现象,必须有严厉的惩罚机制,不能有漏网之鱼,不能让任何腐败分子心存侥幸心理。也即是说,必须借助这种事后的惩罚机制来强化一般预防功能,增强职务犯罪预防效果。从目前我国的现状来看,这两个方面的“基础设施”还非常欠缺。


  饶力明:从机制建设上看,应充分发挥检察机关预防职务犯罪的整体功能,建立最大限度遏制和减少职务犯罪行为发生的有效机制。坚持“党组统一领导”方式,从组织、制度上保证预防工作协调发展。预防部门作为职务犯罪预防的专门机构,要切实负好组织、协调、综合管理检察机关预防工作之责。要按照专业化的要求加强职能化建设,强化监控预警、检察建议、宣传教育、调研预测和预防指导等五项职能;建立起以预防部门为主导,以侦查部门为主体,以其他部门为基础的检察机关职务犯罪预防工作新格局。


  问题五:对目前检察机关预防职务犯罪工作的建议


  主持人:十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中将“加强反腐败体制机制创新和制度保障”作为反腐工作的重点内容。您认为目前制约预防职务犯罪开展的瓶颈是什么?您对目前检察机关预防职务犯罪工作有何建议?


  饶力明:目前,制约预防职务犯罪开展的瓶颈问题是要解决职务犯罪预防工作的职能边界。对一般的职务腐败行为,给予党政纪律处分,对可能构成职务犯罪的,采取预防措施消灭职务犯罪发生的因素。检察预防职能化是立足司法办案开展预防的,它与纪检监察的源头性预防不同,是围绕具体案件的犯罪“因果”进行的;它与社会治安预防的大众对象也不同,是围绕变异的公共权力及其执掌者的“职务”而进行。由此可以看出,预防职务犯罪也是法律监督性质的职能行为,是国家反腐倡廉总体格局中的重要组成部分。坚守检察预防的职能定位,就为党和国家推进各项改革措施,建设廉洁政治,从源头治理腐败提供了具体实在的司法保障。


  只有通过体制机制方面的建构、完善与创新,才能将过去我们常常运用的政治性反腐纳入到制度性反腐的轨道上来,使职务犯罪的预防工作以及反腐败活动回归其应有的理性,才能使职务犯罪预防工作有所突破。


  肖世杰:我认为,如何在原有基础上创新职务犯罪预防机制,是职务犯罪预防工作需要突破的瓶颈。十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出要健全反腐倡廉法规制度体系,完善惩治和预防腐败、防控廉政风险、防止利益冲突、领导干部报告个人有关事项、任职回避等方面法律法规等。实际上,只有通过体制机制方面的建构、完善与创新,才能将过去我们常常运用的政治性反腐纳入到制度性反腐的轨道上来,使职务犯罪的预防工作以及反腐败活动回归其应有的理性,才能使职务犯罪预防工作有所突破。除了制度体系的建设之外,在我看来,目前职务犯罪预防工作亟需突破的瓶颈是如何将职务犯罪预防部门与反贪反渎部门予以整合,使检察机关的查处、惩治与预防职能实现良好结合,改变职务犯罪预防部门势单力薄、单兵作战甚至有责无权的现状,这样才有可能在职务犯罪预防工作上取得质的突破。


  吴建雄:当前制约职务犯罪预防工作的瓶颈主要表现在两方面,一是预防工作效果评价问题。现行对预防工作的评价主要看做了多少工作,这是一种形式上的评价,如果不与实际效果结合起来,就会产生为预防而预防的价值误导,与出生产力的要求相背离。但从司法实践的情况看,一个地方或单位客观上减少了多少职务犯罪又很难测评。我认为,可以尝试以职务犯罪的立案数来检验预防工作的成效。可以推断,一个查出了案件的单位,客观上肯定发生了案件;一个没有查出案件单位,客观上可能发生了案件,也可能没有发生案件。两相比较,用职务犯罪的立案数来检验预防工作成效的合理性和可行性便不言而喻。二是在持续升温的政治热情下,职务犯罪预防工作的职能边界模糊不清。犯罪预防作为一种司法预防,是以刑事法律为依据,以罪与非罪为尺度的法律监督活动,只有职务行为构成犯罪和可能犯罪,才是开展司法预防工作的逻辑起点,它要求在查办职务犯罪中,正确区分罪与非罪的界限,使不构成犯罪的一般腐败行为的国家工作人员,在法律保护下受到党政纪教育;使可能发生职务犯罪案件的单位,通过采取预防措施消灭犯罪因素;使职务犯罪的发案单位实施针对性的预防教育和建章立制,防止犯罪再度发生。在此基础上,通过对某类职务犯罪的综合分析,推进相关部门和领导机关强化职务犯罪的风险防控等,这才是预防职务犯罪的法治思维。同时也是预防职务犯罪工作落地生根,实现预防职务犯罪出生产力的必然选择。


  刘清生:预防职务犯罪开展的瓶颈是多方面的。一是理论研究不成熟,可转化为制度和实践的结果有限。二是立法不完善。表现为缺乏职务犯罪预防的专门性立法、缺乏统一的行政程序法以及刑事法律本身的缺陷。如刑法对贪法贿赂犯罪排斥犯意推定,但多数国家以及《联合国反腐败公约》均肯定推定犯意在腐败犯罪中的适用。又如刑法将挪用公款客观方面限定为三种情况,与反腐败零容忍并不相容。三是工作机制不健全。一是考评体系偏位,大部分检察机关预防部门业绩评价关键指标还是立案查处,而非防止犯罪的发生;二是人财物的紧张;三是信息化推进较慢。职务犯罪预防成功建立在海量化的信息基础上,这一点至关重要。


  魏建文:对当前职务犯罪预防工作的开展,我建议:一是建立健全反腐败国家立法和党内法规制度建设,为预防职务犯罪提供体制和机制保障。二是要坚持打防结合,标本兼治。十八大以来,党中央出重拳加大了反腐败力度,实现“老虎苍蝇”一起打,起到了立竿见影的威慑效果。这表明,加大职务犯罪打击力度,能够有效提升职务犯罪预防效果。实际上,惩治和预防是反腐败相辅相成、互相促进、不可分割的两个方面。打击是最好的预防,查办职务犯罪是检察机关最主要、最有力的预防工作方式。三是要进一步创新预防措施、预防手段和预防载体。检察机关要充分利用现代科技进步创造的良好条件,进一步运用科技手段预防职务犯罪。


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  湖南省安乡县是个农业大县,现有耕地面积46226公顷,农村人口占县人口的80%以上。近十年来,安乡县检察院坚持“预防职务犯罪出生产力、抓预防就是抓发展”的理念,以惠及民生的土地综合整治建设为重点,实行检察职能与行政职能有效对接,法律监督与社会监督有机结合,该县连续十年保持职务犯罪零举报、零发案纪录,受到国土资源部通报表彰。


  安乡县的具体做法是:与县国土局建立预防职务犯罪检政衔接机制,成立预防职务犯罪工作领导小组。工作衔接上建立了联席会议、信息共享、案件协查、联合宣教等四项制度。国土部门及时将重大工程建设、大额资金使用、违法案件查处等情况向检察机关通报;检察机关及时向国土部门通报国土资源案件查办情况及发案原因、特点、手段和变化规律等,积极配合开展职务犯罪教育培训。通过检察职能与行政职能有效衔接,形成法律监督与行政监管相互配合、优势互补的预防格局,取得了工程优质、干部优秀的良好效果。


  近五年来,结合办案,该院职务犯罪侦查部门对发案单位提出预防建议58份;侦查监督、公诉、监所检察等部门提出纠正刑事诉讼活动违法185次;公诉部门当庭发表公诉意见30份,使577人在庭审中受到教育;控告检察部门接到各类举报302起,通过分流,31起实现了立案,58起交党政机关处理,防止了案件发生;民行检察部门提出纠正民事行政诉讼活动违法22次,对诉讼活动开展渎职行为调查4起。